Peru’s Ministry of Energy and Mines Rejects Creation of Marine Reserve To Prioritize Fossil Fuel Extraction (Spanish)

An English summary of this report is below. The original report, published in Spanish in OjoPúblico, follows.

The Ministry of Environment (Minam) is supporting a government proposal for the creation of the Grau Tropical Sea National Reserve in the northern coast of Peru. But one month after its presentation, the project has found its main opponent within the Executive Branch itself: the Ministry of Energy and Mines (Minem). This sector has requested that the initiative be dismissed because it overlaps with areas they consider to b oil-rich, according to a legal report accessed by OjoPublico.

At the same time, several experts have pointed out that the proposal does not comply with the criteria of the International Union for Conservation of Nature (IUCN) by allowing the extraction of hydrocarbons and industrial fishing and, therefore, cannot be considered a reserve.

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Energía y Minas rechaza crear reserva marina para priorizar extracción de combustibles fósiles

Hace un mes, el gobierno peruano anunció la prepublicación de un decreto supremo sobre la creación de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau, en el litoral del norte del país. Sin embargo, un nuevo informe técnico legal del Ministerio de Energía y Minas (Minem) –al que accedió OjoPúblico– revela los obstáculos que enfrenta el proyecto en el mismo Ejecutivo. En el documento, la cartera pide desestimar la creación del territorio protegido pues se superpone con áreas petroleras. En paralelo, diversos expertos señalan que la propuesta gubernamental incumple los criterios de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza al permitir la extracción de hidrocarburos y la pesca industrial y, por lo tanto, no puede ser considerada como una reserva.

A un mes de la presentación de una propuesta, promovida por el Ministerio del Ambiente (Minam), que plantea la creación de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau en el litoral del norte del Perú, el proyecto ha encontrado a su principal opositor en el mismo Ejecutivo: el Ministerio de Energía y Minas (Minem). Ese sector ha pedido que se desestime la iniciativa por superponerse con áreas que ellos consideran petroleras. 

La solicitud está plasmada en un informe técnico legal firmado por Luis García Cornejo, director general de Hidrocarburos del Minem, al que tuvo acceso OjoPúblico, a través de un pedido sustentado en la Ley de Transparencia. Dicho documento fue presentado el 13 de octubre ante el Servicio Nacional de Áreas Protegidas del Estado (Sernanp).

“Consideramos que esta [iniciativa] debe desestimarse, en la medida [en] que el área propuesta se superpone con áreas en las que existen derechos preexistentes de exploración y explotación de hidrocarburos; así como también con áreas de convenio de evaluación técnica y áreas exploratorias promocionales próximas a ser otorgadas”, se lee en el mismo.

La oposición al interior del Ejecutivo se produce en un momento importante en la carrera por crear la reserva marina. A más de una década de las primeras demandas por parte de organizaciones de la sociedad civil, el último 26 de setiembre, el Minam prepublicó un proyecto de decreto supremo que establece la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau. 

El mismo incluyó, además, la exposición de motivos y un expediente técnico preliminar, con la finalidad de recoger opiniones, por un periodo de 10 días hábiles, que venció el 11 de octubre.

La eventual reserva, ubicada frente a las regiones de Tumbes y Piura, pretende proteger una extensión total de 115.675,89 hectáreas, en cuatro sectores: Isla Foca, Cabo Blanco-El Ñuro, Arrecifes de Punta Sal y Banco de Máncora. 

El área tiene un ecosistema único en el mundo, donde confluyen aguas frías y cálidas. Además, es fuente de producción del 60% de los recursos hidrobiológicos del país, y alberga a varias especies amenazadas, como las ballenas jorobadas y las tortugas carey, entre otras.

El documento del Minem detalla que, de acuerdo con lo informado por Perupetro, las áreas Banco de Máncora y Arrecifes de Punta Sal se superponen con el lote de hidrocarburos LXXXVI. 

En el mismo, señalan, existe un convenio de evaluación técnica, firmado el 10 de agosto de 2023 con las empresas Jaguar Exploration INC y Global Oil & Gas Limited, que ya tiene un plan de trabajo que involucra al sector Banco de Máncora.

"Aunque la propuesta de la reserva indica que se respetarán los derechos preexistentes, el Minem ha puesto en duda ese compromiso”.

Respecto al área Cabo Blanco–El Ñuro, el ministerio advierte que se superpone con el Lote Z-2B, que tiene un contrato vigente de exploración y explotación con el yacimiento Peña Negra, y se encuentra en producción. Y, además, con parte del Lote Z-69, cuyo contrato estiman será firmado antes del 15 de noviembre de este año.

Por último, sobre el sector Isla Foca, el informe técnico legal indica que se superpone con el Lote Z-6, también con contrato vigente de exploración y explotación de hidrocarburos y, además, con parte del área exploratoria del Lote Z-69.

“Consideramos que la propuesta (...) va a generar, entre otros aspectos, un grave perjuicio económico para el Estado peruano, al impedir desarrollar de manera continua y eficiente las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, que se encuentran respaldadas bajo un Contrato Ley”, sostiene la cartera.

Estas preocupaciones ya habían sido contempladas por el Minam. De hecho, el pasado 29 de setiembre, la ministra del Ambiente, Albina Ruíz Ríos, dijo que el establecimiento de la reserva marina respetaría los derechos preexistentes y explicó que, cuando se apruebe la creación del área protegida, el plan maestro precisará qué actividades económicas se podrán desarrollar en ella.

Lo señalado por Ruíz Ríos está contemplado, asimismo, en el artículo 3 del proyecto de decreto supremo de la reserva. El mismo indica textualmente que “los derechos adquiridos con anterioridad al establecimiento de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau son respetados y se ejercen en armonía con los objetivos y fines de su creación”.

El argumento del Minem para poner en duda ese compromiso radica en que, según el marco jurídico vigente, este ministerio no tiene opinión vinculante previa a la aprobación del plan maestro. Algo que, alegan, les genera “indefensión para salvaguardar los derechos e intereses del Estado peruano” en la promoción de las actividades de hidrocarburos, y podría generar el riesgo de que estas se paralicen en la costa noroeste del país.

La oposición del Minem a la creación de la reserva no es nueva. En febrero de 2019, cuando ya se impulsaba el establecimiento de la misma, el ministerio remitió al Sernanp un informe recomendando que no se apruebe la propuesta.

Aunque fue consultado por OjoPúblico, el Minem dijo que no daría comentarios sobre el tema “dada la naturaleza técnica” del mismo.

El informe del ministerio también recoge la posición de Perupetro —empresa que, a nombre del Estado peruano, promociona, negocia, suscribe y supervisa los contratos de hidrocarburos— respecto a la creación de la Reserva Mar Tropical de Grau. La propuesta, a su entender, es “contraproducente” y “no viable”.

“Resultaría contraproducente para las actividades de hidrocarburos que se vienen realizando y que se desarrollarán en el área propuesta”, dijo Perupetro en el documento remitido al Sernanp.

Entre sus argumentos, planteó que en las áreas superpuestas con la propuesta de reserva se han realizado trabajos de visualización de potencial, que han permitido identificar un volumen asociado de recursos prospectivos de 480,5 millones de barriles de petróleo y 431,3 billones de pies cúbicos de gas. 

OjoPúblico se comunicó telefónicamente y a través de correos electrónicos con Petroperú, para solicitar una entrevista. Pero, hasta el cierre de este informe, no hubo respuesta.

"Perupetro alegó que la reserva afectará las actividades de hidrocaruburos que se están realizando y las que se desarrollarán a futuro”.

Al ser consultada por la oposición al interior del Ejecutivo respecto a la creación de la reserva, la abogada Carmen Heck Franco, directora de Políticas de Oceana Perú, dijo que no encontraba una justificación para dichas objeciones. 

“No he tenido acceso a esa opinión. Sin embargo, no me sorprende esta posición porque, desde siempre, ese sector se ha opuesto a la creación de áreas protegidas, tanto en tierra, como en áreas marinas. Esto es lamentable, porque la Ley de Áreas Naturales Protegidas garantiza el respeto de los derechos reales adquiridos, como los lotes petroleros adjudicados a empresas”, recordó a este medio.

El abogado Nicholas Fromherz, director del Programa para América Latina de la Alianza Legal Global para Animales y el Medioambiente de la Universidad Lewis & Clark, en Portland (Estados Unidos), señaló que, en principio, la actividad de hidrocarburos no es compatible con una área marina protegida.

En su opinión, si el Estado peruano decide crear esta reserva nacional, en el marco de los conceptos básicos de derecho general, lo que, quizá, correspondería es una compensación a las empresas porque, en este caso, sí hay un derecho preexistente, pues las licencias otorgadas son para un área concreta.

El especialista explicó que, muchas veces, los intereses de la pesca o la extracción de hidrocarburos colisionan con la política de sostenibilidad de un Estado. En esos casos, añadió, este puede decidir cancelar esas actividades económicas, respetando sus obligaciones económicas. “No lo veo como algo que va a alarmar a los inversionistas”, dijo.

Sector hidrocarburos pide ajustes a la Ley de Áreas Protegidas

A diferencia del Minem y Perupetro, la Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH) —que agrupa a empresarios del sector— indicó a OjoPúblico que consideran que las actividades de hidrocarburos y la conservación de especies marinas pueden coexistir. Esa posición, no obstante, está acompañada de observaciones a la Ley de Áreas Naturales Protegidas. 

“Creemos que el tema de fondo es que no hemos logrado construir una política ambiental inclusiva, que permita caminar de la mano la conservación y el desarrollo económico (...) A fin de lograr dicha coexistencia, es necesario realizar un ajuste en la Ley de ANP”, sostuvo la organización.

¿Cuáles son las críticas a la norma? La respuesta se encuentra en una carta del 11 de octubre, enviada por Felipe Cantuarias Salaverry —presidente de la SPH— a la ministra del Ambiente, a la que también tuvo acceso este medio. 

En la misma, el directivo sostuvo que estaban preocupados “ante la puesta en riesgo de las actividades de hidrocarburos que se generaría, si se llega a aprobar la constitución de la reserva, en las condiciones normativas con las que se propone”.

"El Minam descartó una propuesta de modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas porque ponía en riesgo a estos territorios”.

En esta línea, señalan que, aunque el proyecto de decreto supremo indica que se respetarán los derechos preexistentes, el Estado busca establecer una Reserva Nacional que —de acuerdo al artículo 55 del Reglamento de la Ley ANP— es un área de uso directo. 

Es decir, un territorio donde se pueden establecer restricciones a los derechos otorgados, teniendo en cuenta que el ejercicio de las actividades debe ser compatible y estar en armonía con el objetivo del área protegida.

Por eso, para la SPH, la propuesta requiere un análisis exhaustivo del Minem y la opinión adicional de Perupetro. 

Ambas entidades, como ya se explicó, se oponen a la creación de la reserva. Asimismo, la modificación de la Ley de ANP se discutió meses atrás, a partir de una propuesta del Minem. La misma fue descartada por el sector Ambiente, al considerar que pondría en riesgo los territorios protegidos. 

“Ellos [la SPH] confunden que se pueda desarrollar la actividad de hidrocarburos [con derechos preexistentes] en áreas naturales protegidas, con lo que pretenden: que se modifique la ley, para que se pueda seguir otorgando nuevos lotes de hidrocarburos, incluso sobre áreas ya creadas”, alertó Heck Franco.

Reserva nacional con pesca industrial

La principal actividad económica que se realiza en las áreas contempladas para la futura Reserva Nacional Mar Tropical de Grau es la pesca artesanal, aunque también existe pesca industrial o de mayor escala. En total se han identificado 63 especies de peces, entre estos la cachema, la merluza, la anchoveta, el bonito, la caballa y el jurel, según el expediente técnico preliminar.

La discusión sobre las actividades económicas relacionadas a la pesquería en este territorio se ha centrado en la extracción industrial, específicamente la que se realiza en el Banco de Máncora. Las otras tres áreas contempladas en el proyecto abarcan solo hasta las 5 millas marinas, donde está prohibido ese tipo de pesquería.

El sector Banco de Máncora, una montaña submarina que constituye un importante banco natural de peces bentónicos y pelágicos, se encuentra cerca de la frontera con Ecuador, a 82 kilómetros de la costa de la provincia de Zarumilla, de la región Tumbes. Su área abarca 51.776,48 hectáreas, lo que representa el 44,76% de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau.

La zonificación preliminar de la futura reserva considera como actividades económicas en esa área a la pesca artesanal, la pesca industrial y la pesca deportiva. Dichas actividades, señala, deben desarrollarse cumpliendo la normativa e instrumentos de gestión correspondientes. Es decir, se permitirá la pesca industrial, para los que tengan “derechos preexistentes”.

Una de las organizaciones que ha expresado su desacuerdo con este aspecto es Oceana Perú, quien ha remitido su observación al Sernanp.

“Autorizar la pesca de mayor escala en un área natural protegida no solamente es ilegal, porque el Reglamento de la Ley de ANP lo prohíbe de forma expresa en su artículo 112, sino que también pone en riesgo los objetivos de creación, que es conservar de actividades de alto impacto a áreas como el Banco de Máncora”, afirmó la abogada Heck Franco.

En efecto, el artículo 112 del Reglamento de la Ley de ANP señala que “está prohibida la extracción de mayor escala, ya sea marina o continental dentro de las Áreas Naturales Protegidas, cualquiera sea su nivel”. No obstante, el artículo 5 de la norma hace referencia a los derechos adquiridos con anterioridad al establecimiento de un Área Natural Protegida y señala que estos deben ejercerse en armonía con los objetivos y fines para los cuales estas fueron creadas.

La especialista considera que las empresas pesqueras no tienen derechos adquiridos. “El permiso de pesca no es un derecho real existente, no otorga ningún derecho sobre un área marina”, aseguró Heck Franco. En este contexto, dijo que las pesqueras no tienen derechos preexistentes sobre ninguna área marina porque lo que otorga un permiso de pesca es la autorización para realizar actividades pesqueras, pero sujetas al marco normativo y medidas de manejo, como cuotas, vedas, cierres, entre otros.

"Diversas organizaciones han cuestionado la eventual pesca industrial dentro de la reserva”.

La Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) —que agrupa a las principales pesqueras del Perú— señaló a OjoPúblico que la pesquería formal convive hace años de modo pacífico con el medio ambiente. Por ello, afirmaron, la creación de la citada reserva “será muy positiva”.

Respecto al cuestionamiento a la pesca industrial en esta área, el gremio dijo que Perú cuenta con la experiencia del Instituto del Mar del Perú (Imarpe) en el manejo pesquero. Agregó que un ejemplo de ello es la Reserva de Paracas, donde “no hay impactos negativos y la industria pesquera se desenvuelve en armonía con todos los actores”.

En esa línea, aseguraron que la extracción de jurel, caballa, anchoveta y atún no tiene un impacto negativo en el ecosistema del Banco de Máncora. 

Sobre las críticas a los “derechos preexistentes”, el gremio indicó que “ese es un análisis sesgado que no responde a una evaluación integral de la legislación vigente”. Consideró que la Ley de ANP tiene que ser interpretada y aplicada en consonancia con otras normas que, en conjunto, protegen el ejercicio de los derechos adquiridos con anterioridad a la creación de las áreas naturales.

Bruno Monteferri Siles, director del Programa de Gobernanza Marina de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), señaló que, sobre la zona Banco de Máncora, todavía se conoce muy poco. Y, por ese motivo, no se debe polarizar el debate, como si la pesquería de mayor escala fuera mala en sí misma.

“Creo que tenemos que hacer una revisión objetiva de todas las pesquerías y cuáles son sus impactos en el objetivo de conservación. No hacerlo solamente con la mirada ideológica de que la pesca industrial es mala. Pueden haber impactos para el área protegida, incluso peores, con pescadores artesanales que no usan artes de pesca selectivos”, dijo.

El especialista precisó que la posición de la SPDA es que, si se establece una reserva nacional y hay una actividad que se ha venido realizando en la zona y no genera impactos en el objetivo de la conservación, esta debería seguir. Sin embargo, si se demuestra que la pesca de mayor escala u otra actividad genera impactos negativos en los objetivos de conservación del Banco de Máncora, no debería ser permitida. 

Una opinión diferente tiene Stefanie Torres Latorre, presidenta de Sustainable Ocean Alliance (SOA) Perú, quien comentó que, desde el punto de vista de la conservación, a su organización sí le preocupa que en el Banco de Máncora se vaya a permitir la pesca industrial. 

"La pesca industrial y las actividades de hidrocarburos no son compatibles con las áreas protegidas, según los criterios de UICN”.

“Esta actividad conlleva riesgos significativos para la biodiversidad marina y plantea desafíos para la gestión y el manejo efectivo de la reserva. Nos preocupa porque, hoy, hay más evidencia científica de que áreas donde está prohibida la pesca industrial terminan teniendo más beneficios para la conservación de la biodiversidad, que es uno de los objetivos principales de esta reserva”, dijo a OjoPúblico.

SOA Perú presentó a Sernanp su saludo y apoyo al establecimiento de la Reserva Marina Mar Tropical de Grau, pero también su observación a la pesca industrial como actividad que se pretende permitir en el Banco de Máncora.

De acuerdo con el expediente técnico preliminar de la propuesta de reserva, el Banco de Máncora atrae a importantes poblaciones pelágicas, como atunes y tiburones, así como a especies protegidas internacionalmente, como las rayas cachudas, calificadas como “en peligro” por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y la mantarraya, considerada como “vulnerable”, por la misma organización.

Kerstin Forsberg, bióloga marina y directora de Planeta Océano —quien trabaja desde 2012 en la protección de la mantarraya gigante en el norte del Perú— dijo que, si bien su organización no ha hecho investigaciones directamente en la zona Banco de Máncora, se debe tener en cuenta que la manta es una especie migratoria. Por eso, considera que la pesca industrial podría tener efectos negativos en la misma.

“Cualquier actividad, sobre todo industrial, genera impacto sobre el ecosistema y, muchas veces, esos impactos indirectos no los conocemos. Entonces, sin duda un lugar prístino, que no tenga ningún tipo de interferencia industrial, va a ser mucho más positivo para la población de mantas, que una zona que tenga actividad industrial”, argumentó.

Una organización que ha acompañado al Sernanp en el proceso para la creación de la Reserva Mar Tropical de Grau es Naturaleza y Cultura Internacional (NCI). El abogado Alán Sánchez Barreda, su coordinador de Áreas Naturales Protegidas, sostuvo que, más allá del punto específico de la pesca industrial, “el verdadero enemigo o lo que genera mayor afectación a los ecosistemas y especies que se buscan proteger es la pesca ilegal”.

Para María Amparo Albán, abogada ecuatoriana y cofundadora del Instituto Interamericano de Justicia y Sostenibilidad, con sede en Washington, lo óptimo sería que las áreas de reserva marina adopten un criterio de intangibilidad. Sin embargo, reconoce que es complejo excluir de estas áreas a actividades como la pesca industrial.

“Es difícil prohibir, de la noche a la mañana, porque constituye la base del desarrollo socioeconómico de la población y los ingresos del Estado. Desde la experiencia ecuatoriana con la reserva Galápagos, puedo decir que es un proceso que lleva mucho tiempo negociar”, indicó.

La especialista en derecho pesquero considera que el debate sobre la pesca industrial en el Banco de Máncora es una preocupación válida. No obstante, señaló que esta debería ir acompañada de una alternativa, porque la prohibición per se tiene efectos nocivos. Por ejemplo, se podría generar pesca ilegal. “Lo más recomendable es mantener una alta regulación de esa industria”, sugirió.

Este medio solicitó una entrevista al Sernanp. Dicha entidad indicó que el Minam respondería las consultas. Sin embargo, aunque se envió un cuestionario a dicho ministerio, no hubo respuesta hasta el cierre de este informe.

Reserva incumple estándares internacionales

La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es la más grande organización mundial dedicada a la conservación de los recursos naturales. Entre sus miembros figuran decenas de estados, entre estos Perú.

Sus decisiones no son normas de obligatorio cumplimiento para los países, pero sí constituyen lineamientos de peso para el mundo, en particular para sus integrantes.

Durante el Congreso Mundial de la Naturaleza, celebrado en setiembre de 2016, en Estados Unidos, la UICN emitió una resolución, la WCC-2016-Rec-102-SP, mediante la cual se pronunció respecto a las áreas protegidas en relación con las actividades industriales y el desarrollo de infraestructura perjudiciales para el medio ambiente. 

En el documento se reconoce que las actividades industriales impiden el cumplimiento de planes y metas para la protección de la biodiversidad y “exhorta a los gobiernos a que prohíban las actividades industriales y el desarrollo de infraestructura perjudicial para el medio ambiente en todas las categorías de áreas protegidas de la UICN”.

"La UICN ha exhortado a los gobiernos a prohibir las actividades industriales en las áreas protegidas”.

Este acuerdo fue ratificado y precisado por UICN, en setiembre de 2021, en Marsella, Francia, durante el Congreso Mundial de la Naturaleza, mediante la resolución WCC-2020-Res-055-ES. En esta se “acoge con satisfacción la orientación de que ninguna actividad industrial y ningún desarrollo de infraestructuras (minería, pesca industrial, extracción de petróleo y gas) es compatible con las áreas marinas protegidas”.

En ese sentido, el abogado Nicholas Fromherz remarcó que, en el contexto de estos acuerdos internacionales, la pesca industrial y la exploración o explotación de hidrocarburos no son compatibles con ninguna categoría de área marina protegida.

“Si están pensando autorizar la pesca industrial en el Banco de Máncora no es apropiado llamarlo área marina protegida porque no cumple con el concepto de ello, según la UICN(...) No sería honesto intelectualmente llamarlo así”, dijo a OjoPúblico.

El especialista en derecho ambiental internacional insistió en que el Estado peruano puede crear Mar Tropical de Grau. Pero, si piensa permitir la pesca de mayor escala y la explotación de hidrocarburos, entonces debe ponerle otro nombre, quizá reserva especial de pesca o zona de manejo especial, porque la actividad que quieren permitir no encaja con el concepto de conservación que se quiere dar.

Carmen Heck Franco, de Oceana Perú, también consideró que, de acuerdo a los estándares internacionales para conservación de áreas naturales protegidas, la pesca industrial o de mayor escala no es una actividad compatible con los objetivos de conservación que buscan estas reservas. “La pesca industrial simplemente no puede tener cabida, y esto tiene sentido por los altos impactos que tiene esa actividad", enfatizó. 

Este medio se comunicó con Gabriel Quijandría Acosta, exministro del Ambiente de Perú y actual director regional para Sudamérica de UICN, a fin de tener sus comentarios sobre el tema. Aunque se habló sobre la posibilidad de una entrevista, la misma no se concretó. 

En diciembre de 2022, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (COP15), en Montreal, Canadá, arribó a un acuerdo histórico: “Conseguir y hacer posible que, para 2030, al menos el 30% de las zonas terrestres, de aguas continentales y costeras y marinas, especialmente las zonas de particular importancia para la biodiversidad y las funciones y los servicios de los ecosistemas, se conserven y gestionen eficazmente mediante sistemas de áreas protegidas”.

Al 6 de septiembre de este año —incluyendo la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, un área creada en junio de 2021 que permite la pesca industrial de bacalao— Perú había logrado proteger solo al 7,76% de su superficie marina.