Official Documents Reveal the Ministry of Production's Resistance To Restructuring the Peruvian Marine Institute (Spanish)

An English summary of this report is below. The original report, published in Spanish in OjoPúblico, follows.

Almost four years after the issuance of an emergency decree that ordered the restructuring of the Peruvian Marine Institute (Imarpe), following the leak of sensitive information linked to the anchovy fishing quota, the measure has not been finalized.

OjoPúblico had access to two official documents that reveal that the Ministry of Production (Produce) has had in its possession, for about a year, the final version of the new Regulation of Organization and Functions, but does not publish it, although that is the first step to implement the restructuring.

Meanwhile, the scientific entity, which should enjoy autonomy, is directed by a trusted Produce official.

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Documentos oficiales revelan resistencia de Produce para reestructurar al Imarpe

A casi cuatro años de la emisión de un decreto de urgencia que ordenó la reestructuración del Instituto del Mar del Perú (Imarpe), tras la filtración de información sensible vinculada a la cuota de pesca de anchoveta, la medida no se ha concretado. Por el contrario, OjoPúblico tuvo acceso a dos documentos oficiales que revelan que el Ministerio de la Producción (Produce) tiene en su poder, desde hace cerca de un año, la versión final del nuevo Reglamento de Organización y Funciones, pero no lo publica, aunque ese es el primer paso para implementar la reestructuración. Mientras tanto, el ente científico, que debería gozar de autonomía, está dirigido por un funcionario de confianza de Produce.

Tras el escándalo generado por la filtración de información que, presuntamente, evidenciaba el uso de datos “inflados” para determinar la cuota de pesca de anchoveta de la segunda temporada de 2019, el Estado peruano dispuso la reestructuración del Instituto del Mar del Perú (Imarpe). Este organismo es el encargado de brindar información científica al Ministerio de la Producción (Produce) para que la cartera tome decisiones en torno al aprovechamiento sostenible de las especies marinas.

La decisión quedó plasmada en el Decreto de Urgencia 015-2020, publicado el 23 de enero de ese año. Desde entonces, Perú ha tenido cinco presidentes de la República y, por Produce, han pasado 11 ministros. Ninguno ha dado cumplimiento a la norma, pese a que tiene rango de ley y su aplicación es obligatoria.

En este contexto, OjoPúblico accedió a dos documentos oficiales, de marzo y abril de este año, que exponen la resistencia y demora de Produce para ejecutar la reestructuración del Imarpe. El primero es un informe del Imarpe donde este organismo detalla las acciones que había realizado para cumplir con lo dispuesto por el Decreto de Urgencia 015-2020 y, el segundo, es un documento en respuesta a un requerimiento de un ciudadano.

"Un informe del IMARPE de marzo, y un oficio, emitido en abril, exponen la resistencia de produce para ejecutar la reestructuración de instituto”.

Uno de los principales cambios planteados por la norma es la meritocracia para la designación del presidente ejecutivo del Imarpe. En otras palabras, deja en el pasado la elección sin concurso público y, sobre todo, la imposición de que el cargo sea ocupado por un almirante de la Marina de Guerra del Perú en situación de retiro.

El decreto, en su artículo 10, precisa que el presidente ejecutivo del instituto es designado por resolución suprema, refrendada por el ministro de la Producción, por un periodo de cuatro años, y mediante concurso público de méritos. La selección debe estar a cargo de un comité, integrado por un representante de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), otro de Produce y un tercero del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Concytec).

Para dar cumplimiento a estos cambios era necesario aprobar y publicar un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Imarpe. El plazo para hacerlo, según la norma, era de 30 días hábiles. Sin embargo, a más de tres años y 10 meses, esto no se ha cumplido.

Aunque la demora fue considerable y el Imarpe se ha pronunciado en contra del Decreto de Urgencia 015-2020, el organismo le entregó a Produce la versión final del instrumento de gestión y el proyecto de decreto supremo requerido para su aprobación. Esto, de acuerdo a información a la que accedió OjoPúblico, ocurrió hace casi un año. 

En paralelo, desde la emisión del Decreto de Urgencia 015-2020, se han sucedido una serie de maniobras que buscan derogar la norma. Entre ellas, destacan una acción de inconstitucionalidad impulsada por el Colegio de Abogados de Huaura y un proyecto de ley, presentado por José Cueto Aservi, almirante en retiro y congresista por Renovación Popular.

En busca de la derogatoria

El primer intento para dejar sin efecto el decreto de urgencia data del 14 de enero de 2021. Ese día, José David Burgos Alfaro, decano del Colegio de Abogados de Huaura (Lima), interpuso una demanda de inconstitucionalidad. Entre otros aspectos, argumentaba que, ante el cierre del Congreso, el Ejecutivo podía legislar mediante decretos de urgencia, pero solo para casos extraordinarios, en especial en materia económica y financiera.

Sin embargo, el 7 de setiembre del mismo año, el Tribunal Constitucional (TC) señaló que los decretos de urgencia expedidos cuando el Congreso no está en funciones no tienen que cumplir los mismos requisitos que los ordinarios. Es decir, pueden referirse a materias como las abordadas en el Decreto de Urgencia 015-2020. Por ese motivo, declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad. 

Cerrado ese camino, unos meses después, vino el segundo intento. El 12 de enero de 2022, el congresista José Cueto Aservi (Renovación Popular) presentó el Proyecto de Ley 1129-2021. Aunque se anunció como una propuesta para promover “el fortalecimiento estratégico y la sostenibilidad del Imarpe”, solo busca derogar el Decreto de Urgencia 015-2020, según especialistas consultados.

En 2021, el TC declaró infundada una demanda de inconstitucionalidad contra el decreto 015-2020″.

La misma, por ejemplo, deja de lado el concurso público y plantea que el presidente del Consejo Directivo del Imarpe sea designado por resolución suprema, refrendada únicamente por el ministro de la Producción. Además, repone el requisito de ser almirante de la Marina de Guerra en situación de retiro.

A esto se añade una modificación en torno a los plazos. En el proyecto de ley ya no se menciona que la designación será por cuatro años, un aspecto que, eventualmente, puede generar vulnerabilidad en el organismo.

Piero Rojas Vásquez, abogado y docente de Derecho Administrativo de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas y de la Universidad Científica del Sur, explica que elimina la barrera que existe, actualmente, para remover al responsable de la institución por motivos que no tienen que ver con causales objetivas y justificadas.  

El proyecto de ley implica, además, un presunto conflicto de interés. Esto teniendo en cuenta que busca que el máximo titular del Imarpe sea un almirante en retiro y el autor de la iniciativa —el congresista José Cueto Aservi— es, precisamente, un almirante de la Marina de Guerra en situación de retiro. Lo mismo ocurre con el coautor de la propuesta, el legislador Jorge Montoya Manrique, también de Renovación Popular.

En setiembre de este año, el presidente de la Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas del Congreso —Jorge Morante Figari (Fuerza Popular)— buscó, sin éxito, que el mismo sea dictaminado. Esto aunque la propuesta ya tenía diversas opiniones técnicas en contra. 

El Ministerio del Ambiente (Minam), por ejemplo, advirtió que la iniciativa no propone aportes o alguna precisión adicional. Según la Oficina General de Asesoría Jurídica de la cartera, solo busca derogar el Decreto de Urgencia 015-2020. “Esta oficina concluye que corresponde emitir opinión no favorable sobre el Proyecto de Ley N° 1129/2021-CR”, señala el documento, del 14 de setiembre de 2022.

Similar posición mostró la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). El informe del organismo —emitido el 11 de marzo de 2022— señaló que la iniciativa no sustenta las razones por las cuales se omite el periodo de designación del presidente del Consejo Directivo del Imarpe, se deja sin efecto la realización del concurso público para elegirlo, y se exige que el cargo sea asumido por un oficial almirante de la Marina de Guerra en situación de retiro.

Servir remarcó que no someter este cargo a concurso público contraviene la Ley del Servicio Civil. Por eso, consideró que todos estos aspectos deben estar precisados en una norma con rango de ley. 

La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) también se mostró en contra del proyecto del congresista José Cueto Aservi. En un informe de la Secretaría de Gestión Pública, del 6 de abril de 2022, señaló que la creación y modificación de un organismo público como el Imarpe se realiza a iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo. En esa línea, considera a la iniciativa como “no viable”.

Produce, en cambio, no tuvo una posición tan contundente. La cartera recogió la opinión de varias de sus áreas y recordó, por ejemplo, que el TC ha declarado infundada en todos sus extremos la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 015-2020 y, en consecuencia, este se mantiene vigente. Aún así, la Oficina General de Asesoría Jurídica de Produce no emitió una opinión en contra de la propuesta: solo la observó.

Las críticas al proyecto de ley no provienen únicamente de organismos del Estado. Organizaciones de la sociedad civil, como la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y Oceana Perú, también han pedido su archivo. La última consideró que el proyecto retoma un modelo opuesto a la profesionalización y especialización e implica un debilitamiento institucional. 

¿Cuál es la posición del Imarpe? OjoPúblico accedió a un oficio del 27 de julio de 2022, mediante la Ley de Acceso a la Información Pública. En el mismo, el entonces presidente ejecutivo del instituto, José de la Cruz Sotomayor, le alcanzó al Viceministerio de Pesca y Acuicultura de Produce un informe con su opinión técnica. 

Más allá de algunas observaciones, lo trascendental es que el documento evidencia la disconformidad al interior del Imarpe frente a los cambios planteados en el Decreto de Urgencia 015-2020, aunque no cuestiona su legalidad. 

“Cumplimos con reiterar que no nos encontramos de acuerdo con el contenido del Decreto de Urgencia N° 015-2020 en el aspecto técnico, por cuanto a criterio de la entidad, en lugar de fortalecer al Imarpe, debilita su funcionamiento, ya que su planteamiento no conduce a su modernización”, se lee en la opinión técnica. A pesar de eso, desde el año pasado, el instituto ha realizado las acciones necesarias para elaborar un nuevo ROF.

Tras no lograr que el proyecto de ley fuera dictaminado y pase al Pleno del Congreso, la iniciativa está en la Comisión de Producción. OjoPúblico se comunicó, vía correo electrónico, con José Cueto Aservi y le envió un cuestionario. Aunque se insistió telefónicamente con su responsable de prensa y en su despacho, no hubo respuesta.

De igual modo, este medio le solicitó una entrevista a Jorge Morante Figari, presidente de la Comisión de Producción del Congreso, y le envió un cuestionario para consultar si tenía programado poner, nuevamente, en debate el proyecto. Como en el caso anterior, no se obtuvo respuesta.

La Sociedad Nacional de Pesquería (SNP), que agrupa a las principales pesqueras del país y cuya actividad de extracción de anchoveta depende de las recomendaciones que emite el Imarpe, también fue consultada. El gremio empresarial considera que la presencia de un marino en retiro en la dirección ejecutiva del Imarpe “le ha dado solvencia técnica e independencia de la presión privada y pública a la institución”.

En paralelo, la SNP calificó al Decreto de Urgencia 015-2020 como antitécnico. “Carece de sustento y la regulación que contiene no colabora al fortalecimiento del Imarpe”, indicó en respuesta a un cuestionario de OjoPúblico. A su criterio, lo que necesita la entidad es mayor presupuesto. 

“Se necesita dotarlo de la mejor tecnología disponible y nuevos barcos de investigación, que le permitan realizar las actividades de evaluación de los recursos hidrobiológicos de manera continua y sin depender de ningún tercero”.

Para el abogado y docente Piero Rojas Vásquez, la propuesta de José Cueto Aservi es contraproducente. “Este proyecto de ley es una señal de retroceso”, dijo.

Demanda de cumplimiento

Uno de los mecanismos ciudadanos para lograr que una autoridad renuente a acatar una norma lo haga es la acción constitucional de cumplimiento. Esta se presenta ante el TC. Su revisión procede solo si, previamente, el demandante ha solicitado a la autoridad en cuestión —por la vía administrativa— que cumpla.

Teniendo en cuenta este requisito, el 8 de marzo de este año, Timoteo Querevalú Eca, exsecretario general del Sindicato de Pescadores del Callao, envió un oficio a Produce instándole a cumplir con el Decreto de Urgencia 015-2020. 

En ese momento, Produce derivó la exigencia al Imarpe y, casi un mes después, el instituto emitió una respuesta en la que detalló que ya había realizado las acciones necesarias para aprobar un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Este documento, precisaron, estaba próximo a ser aprobado y tenía opinión favorable de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM y de la Comisión de Coordinación Viceministerial (CCV). 

En efecto, OjoPúblico accedió a varios documentos que dan cuenta de que el 5 de octubre de 2022 el Imarpe presentó, ante la Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización de Produce, la propuesta de ROF. Luego de un proceso de recepción de observaciones y comentarios de parte de los viceministerios, se creó un consolidado. 

Este nuevo documento fue remitido a la oficina de Produce, el 23 de diciembre de 2022, junto con el proyecto de decreto supremo que debía publicarse para que el reglamento entre en vigencia. Algo que, a la fecha, no ha ocurrido.

Tras esa falta de reacción de Produce y con el trámite administrativo realizado, Timoteo Querevalú Eca presentó, el pasado 16 de octubre, una demanda constitucional de acción de cumplimiento ante el 7° Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima. La acción legal, según informó el demandante a este medio, aún se encuentra en proceso de calificación. Es decir, está a la espera de ser admitida. 

Querevalú Eca considera que existen muchos intereses que impiden que se aplique el Decreto de Urgencia 015-2020. “La razón fundamental es porque la Marina de Guerra y la Sociedad Nacional de Pesquería estarían interviniendo acá. Siempre han trabajado de la mano, y a ellos no les interesa los recursos hidrobiológicos, sino el interés económico”, dijo.

OjoPúblico solicitó una entrevista al Imarpe, Produce y la PCM. También envió cuestionarios para tener mayores alcances respecto al estado del trámite por el nuevo ROF. Ninguna de estas entidades respondió las llamadas y correos.

Este medio también solicitó, mediante la Ley de Acceso a la Información Pública, una copia del proyecto de ROF presentado por el Imarpe ante Produce. Sin embargo, el organismo denegó el pedido argumentando que era “información confidencial”, pues es un documento que se encuentra en proceso de aprobación.

Para el secretario general del Sindicato de Pescadores de Chimbote y Anexos, Macedonio Vásquez Contreras, el Decreto 015-2020 no se cumple por “intereses que tiene la SNP de mantener su poder dentro del Imarpe”.

Al asesor del Sindicato de Pescadores de Chimbote José Olaya Balandra, César Córdova Ponce, en tanto, le llama la atención que no se aplique una norma que solo busca “desligar al Imarpe de las injerencias del Ministerio de la Producción”, la SNP y los actores de la pesca de menor escala y artesanal.

"El abogado Piero Rojas Vásquez explica que los decretos de urgencia tienen rango de ley y son de cumplimiento obligatorio”.

La postura del secretario general del Sindicato de Pescadores de Nuevas Embarcaciones del Perú (Supnep), Franklyn Gonzales Olivos, es diferente. En conversación con OjoPúblico, el representante del gremio afirmó que no está de acuerdo con el Decreto 015-2020, por la forma en que se gestó. Para el dirigente, este responde a intereses particulares y ajenos a la realidad pesquera, como “el poder empresarial y las ONG”. 

Independientemente de estas posturas, el abogado Piero Rojas Vásquez, especialista en derecho administrativo, explica que los decretos de urgencia tienen rango de ley y son de cumplimiento obligatorio. 

Esa no es la única norma vinculada a la materia que el Ejecutivo no ha cumplido. En mayo de este año, se promulgó la Ley 31749, que reconoce la pesca tradicional ancestral e impulsa su preservación dentro de las cinco millas.

La misma señala que el Ejecutivo, en coordinación con Produce, debía reglamentarla en un plazo no mayor a 60 días hábiles. La fecha límite se venció hace más de cuatro meses, y la disposición no se ha cumplido. 

Esto ha motivado que, el 14 de noviembre pasado, el ciudadano Henry James Palma Garcia presente una nueva demanda constitucional de acción de cumplimiento contra Produce ante el 2° Juzgado Constitucional de Lima.

 Sin autonomía y con barcos viejos

El Imarpe es un organismo técnico especializado, dedicado a la investigación científica del mar peruano y las especies que alberga. Los resultados de estas actividades le permiten asesorar al Estado peruano en la toma de decisiones respecto al aprovechamiento racional de los recursos pesqueros y la conservación del ambiente marino.

Aunque es un órgano que depende de Produce, debe gozar de autonomía, según especialistas en conservación marina y dirigentes de los sindicatos de pescadores. Ese factor, explican, es clave para que sus recomendaciones respondan a la ciencia y no a intereses políticos. 

En esa línea, el abogado y docente universitario Rojas Vásquez consideró que el Decreto 015-2020 reconoce, en su cuerpo normativo, al Imarpe como un auténtico organismo técnico especializado, autónomo e independiente para la toma de decisiones. 

“[Hoy] un funcionario de Produce está dirigiendo el Imarpe. Eso no habla de una independencia, de una actitud autónoma”, cuestionó César Córdova Ponce, asesor del Sindicato de Pescadores de Chimbote José Olaya Balandra.

"A julio de este año, el Imarpe contaba con tres buques de investigación científica”.

En efecto, desde enero de este año, el presidente del Consejo Directivo del Imarpe es Juan Manuel Paz Acosta, quien también es asesor del despacho ministerial de Produce.

La decisión de que este funcionario de confianza del ministerio dirija el Imarpe consta en la Resolución Suprema N.° 001-2023-Produce, del 6 de enero último. La misma indica que el puesto lo asumió como encargado, mientras se designaba al titular. A 11 meses de dicho encargo, el funcionario continúa en el puesto.

Para varios sindicatos de pescadores la falta de autonomía del Imarpe también se plasma en el uso que hace la entidad de embarcaciones pesqueras de empresas privadas: en algunas oportunidades, afirman, el organismo utiliza esas naves para sus exploraciones ante la falta de suficientes barcos científicos. La información fue corroborada por este medio con una fuente del organismo.

OjoPúblico accedió, a través de la Ley de Transparencia, a un informe del Área Funcional de Flota del Imarpe que da cuenta de la cantidad de barcos que tiene el instituto y la situación de los mismos.  

A julio de este año, la entidad contaba con tres buques de investigación científica: el Humboldt, construido en 1977 por Sima Callao; el Olaya, construido en 1998, en Japón, y el Flores Portugal, construido en 1998 por Sima Callao. En otras palabras, sus embarcaciones tienen entre 25 y 46 años. 

El Humboldt es el buque más antiguo. Aunque su diseño original era para operaciones de pesca y oceanografía en el litoral peruano, en 1989 fue acondicionado para navegar en aguas polares. “Desde esa fecha hasta el 2010 sufrió un desgaste acelerado de sus máquinas y estructuras, quedando operativo con limitaciones”, advierte el documento.

Entre 2010 y 2012, el barco ingresó a un programa de remotorización y modernización parcial de equipos principales y auxiliares de ingeniería, así como la modificación de las áreas de trabajo. Su último viaje a la Antártida fue en 2015. Actualmente, realiza investigación en el litoral peruano y su condición, según el informe, es “operativo, pero con certificados en trámite”.

El buque Flores Portugal, que tiene 25 años de antigüedad, también está operativo. Hasta julio pasado, estaba asignado a la bahía del Callao. En marzo de 2021, este barco terminó varado (encalló) en la orilla de la Playa Rincón de Piños, en Casma (Áncash), cuando realizaba un crucero de evaluación hidroacústica de anchoveta. 

Llevaba a 18 tripulantes, quienes resultaron ilesos, según reportó el Imarpe. La nave tuvo que ser remolcada. Sobre las razones, el instituto solo indicó que estaban realizando un peritaje para determinarlo.

Por último, el buque José Olaya, que también tiene 25 años de antigüedad, se encuentra inoperativo. De acuerdo al informe, hasta mediados de año, estaba en el Astillero de Sima Callao, en espera de reparación de la máquina principal. 

El diseño inicial de esta embarcación fue para operaciones de pesca y oceanografía en el mar peruano. Pero, a lo largo de su servicio, sufrió algunos cambios que le han dejado menos espacio, debido al ingreso de más personal y equipos.

"No hay compatibilidad en lo que se puede hacer en una [embarcación pesquera] y otra [una nave científica]”, dijo Querevalú ECA.

En conclusión, de los tres barcos científicos que tiene el Imarpe, solo uno está operativo. Otro está operativo, pero con limitaciones, y un tercero inoperativo.

Imarpe también cuenta con embarcaciones más pequeñas de investigación costera, la mayoría con una antigüedad superior a los 20 años. Según el documento del mismo ente científico, estos —al igual que los buques— cuentan “con diseños y arquitectura naval de la época de los 70 y 80” y “no cumplen con las actuales recomendaciones de las convenciones y directivas de las organizaciones de la comunidad científica mundial”.

Frente a estas evidencias, Timoteo Querevalú Eca, autor de la acción constitucional de cumplimiento del Decreto 015-2020, dijo que el Imarpe se encuentra en una situación muy decadente, con una infraestructura totalmente deteriorada, que no le permite realizar una adecuada investigación de los recursos hidrobiológicos.

“Tenemos que hacer una comparación entre lo que es una embarcación pesquera y un barco científico. Por lógica, no hay compatibilidad en lo que se puede hacer en una y otra”, dijo el exdirigente sindical.

 Investigación por lavado de activos en curso

La investigación fiscal iniciada por los presuntos delitos contra la administración pública, tras la filtración de información, fue archivada. Sin embargo, desde el 15 de noviembre último, los principales funcionarios del Imarpe afrontan otra indagación preliminar por lavado de activos. La misma está a cargo del Cuarto Despacho de la Primera Fiscalía Supraprovincial Corporativa Especializada en Delitos de Lavado de Activos, con estado “en trámite”.

Los investigados son el director ejecutivo científico del instituto, Renato Guevara Carrasco; el director general de Investigaciones en Hidroacústica, Sensoramiento Remoto y Artes de Pesca, Ramiro Castillo Valderrama; y el servidor Luis La Cruz Aparco, del Área Funcional de Hidroacústica. Los dos primeros continúan en el cargo. El tercero dejó la entidad en julio de 2022.

También se ha incluido en la indagación fiscal a las empresas Pesquera Diamante, CFG Investment, Tecnológica de Alimentos S.A. (TASA) y Pesquera Exalmar.

"De acuerdo a la tésis fiscal, los investigados realizaron presuntos actos de conversión y transferencia de dinero y bienes inmuebles”.

Según la tésis fiscal, los investigados efectuaron presuntos actos de conversión y transferencia de dinero y bienes inmuebles. Además, de acuerdo a la hipótesis del Ministerio Público, incrementaron su patrimonio producto del desarrollo de actividades ilícitas relacionadas a delitos ambientales en su condición de funcionarios públicos.

Este medio se comunicó, a través de correos electrónicos, con todos los investigados para solicitar sus descargos, pero solo contestó Pesquera Exalmar. La empresa negó los cargos en todos los extremos y señaló que no han realizado ningún acto vinculado al delito de lavado de activos. 

“Confiamos en que, en el más breve plazo, esta [investigación] sea archivada, ya que carece de todo sustento, pues consideramos que no existe ninguna prueba o elemento objetivo que vincule a la compañía con algún acto ilícito”, indicaron.

Por su parte, la SNP calificó a la investigación como “una campaña de desprestigio sin ninguna justificación” en contra del Imarpe y las empresas del sector. 

OjoPúblico requirió mayor información al Ministerio Público sobre el caso. La entidad no dio detalles, solo indicó que la pesquisa está en curso.